สนธิสัญญา: ข้อตกลงในการเกิดกฎหมายระหว่างประเทศ

สนธิสัญญา: กฎหมายระหว่างประเทศคือระบบกฎหมายที่ควบคุมความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและองค์กรระหว่างประเทศ ซึ่งมีที่มาจากหลายแหล่งที่มา เพื่อให้เกิดความร่วมมือและความสงบสุขในเวทีโลก แหล่งที่มาที่สำคัญที่สุดและเป็นรากฐานของกฎหมายระหว่างประเทศคือ สนธิสัญญา

• กฎหมายระหว่างประเทศ 101: คดีเมือง
• การให้เหตุผลทางกฎหมาย
• กฎหมายภาษี เบื้องต้น นโยบายการเงิน นโยบายการคลัง

กฎหมายระหว่างประเทศเกิดขึ้นจากไหน?

ตาม มาตรา 38 ของธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (Statute of the International Court of Justice) ซึ่งเป็นหลักฐานสำคัญที่นักกฎหมายระหว่างประเทศใช้กันทั่วโลก ได้ระบุถึงบ่อเกิดของกฎหมายระหว่างประเทศไว้ 4 ประการ ดังนี้:

1. อนุสัญญาและสนธิสัญญา (Treaties and Conventions)
2. จารีตประเพณีระหว่างประเทศ (Customary International Law)
3. หลักกฎหมายทั่วไป (General Principles of Law)
4. คำพิพากษาของศาลและคำสอนของผู้ทรงคุณวุฒิ (Judicial Decisions and Teachings of Publicists)

ในบรรดาแหล่งที่มาเหล่านี้ สนธิสัญญา ถือเป็นบ่อเกิดที่ชัดเจนและสำคัญที่สุด เพราะเป็นข้อตกลงที่รัฐต่างๆ ตกลงกันเองเพื่อสร้างกฎเกณฑ์ที่มีผลผูกพัน

สนธิสัญญาคืออะไร?

สนธิสัญญาคือ ข้อตกลงที่มีผลผูกพันระหว่างประเทศ ที่กำหนดสิทธิและหน้าที่ของประเทศที่เข้าร่วม การใช้อนุสัญญาระหว่างประเทศได้รับการรับรองและวางกรอบไว้อย่างเป็นระบบใน อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969)

รัฐอธิปไตยใช้สนธิสัญญาเพื่อร่วมมือกันในประเด็นต่างๆ ตั้งแต่เรื่องสำคัญระดับโลกอย่าง การป้องกันทางทหาร การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ไปจนถึงเรื่อง การค้า และความสัมพันธ์ทางการทูต ซึ่งรวมถึงการกำหนด อำนาจรัฐ เหนือ เขตแดน ของตน และ การใช้อำนาจอธิปไตย ในด้านต่างๆ

ความตกลงที่ทำขึ้นระหว่างบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ จะถือเป็นสนธิสัญญาเมื่อมีลักษณะสำคัญ

• ทำเป็นหนังสือ
• อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ
• ไม่ว่าจะปรากฏเป็นเอกสารกี่ฉบับก็ตาม
• ไม่ว่ามีชื่อเรียกอย่างใดก็ตาม (เช่น อนุสัญญา ข้อตกลง พิธีสาร กฎบัตร ปฏิญญา)

สนธิสัญญาบางอย่างอาจไม่ใช่สนธิสัญญาหลายฝ่ายโดยตรง แต่ก็มีความสำคัญอย่างมากเพราะ มันสะท้อนแนวปฏิบัติ ที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล เช่น มติระหว่างประเทศ หรือข้อตกลงที่นำไปสู่การพัฒนากฎหมายจารีตประเพณีในภายหลัง

ข้อชวนคิด MOU บันทึกความเข้าใจ กับสนธิสัญญาต่างกันอย่างไร

Memorandum of Understanding – MOU หรือบันทึกความเข้าใจ คือ เอกสารที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่แสดงถึงความเข้าใจหรือความตั้งใจร่วมกันระหว่างสองฝ่ายหรือมากกว่า ในบริบทของกฎหมายระหว่างประเทศ MOU มักถูกใช้ระหว่างรัฐหรือหน่วยงานของรัฐเพื่อแสดงเจตนารมณ์ที่จะร่วมมือกันในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง แต่โดยทั่วไปแล้ว ไม่มีเจตนาที่จะก่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมายระหว่างประเทศโดยตรง

ลักษณะสำคัญของ MOU

• ใช้ในเรื่องทางเทคนิคหรือการบริหาร: บ่อยครั้งใช้สำหรับความร่วมมือทางเทคนิค โครงการความร่วมมือเฉพาะกิจ การแลกเปลี่ยนข้อมูล หรือการกำหนดกรอบความร่วมมือเบื้องต้นที่ยังไม่ต้องการข้อผูกพันที่เคร่งครัด
• ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายโดยตรง: นี่คือความแตกต่างที่สำคัญที่สุด MOU มักถูกมองว่าเป็น “ข้อตกลงลูกผู้ชาย” (gentleman’s agreement) หรือ “ข้อตกลงทางการเมือง” ที่แสดงความตั้งใจดี แต่ไม่สามารถนำไปฟ้องร้องบังคับใช้ตามกฎหมายระหว่างประเทศได้
• รูปแบบที่ไม่เป็นทางการนัก: มักมีภาษาที่ยืดหยุ่นกว่าสนธิสัญญา ใช้ถ้อยคำที่แสดงความตั้งใจ (เช่น “จะพยายาม” “มีเป้าหมายที่จะ”) แทนที่จะเป็นถ้อยคำที่บ่งบอกถึงข้อผูกพัน (เช่น “ตกลง” “ต้อง”)
• กระบวนการที่ยืดหยุ่นกว่า: มักไม่จำเป็นต้องผ่านกระบวนการอนุมัติจากรัฐสภาที่ซับซ้อนเหมือนสนธิสัญญา ทำให้ทำได้รวดเร็วและง่ายกว่า

ประเภทของสนธิสัญญา

สนธิสัญญาอาจแบ่งประเภทได้หลายวิธี ขึ้นอยู่กับเกณฑ์ที่ใช้

• แบ่งตามจำนวนภาคี
  • Bilateral treaty (สนธิสัญญาสองฝ่าย): เป็นข้อตกลงระหว่างสองประเทศเท่านั้น
  • Multilateral treaty (สนธิสัญญาหลายฝ่าย): เป็นข้อตกลงที่มีประเทศเข้าร่วมมากกว่าสองประเทศขึ้นไป เช่น สนธิสัญญาว่าด้วยการไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์
• แบ่งตามลักษณะทางกฎหมายของสนธิสัญญา
  • Contract-treaty (สนธิสัญญาในลักษณะสัญญา): มีลักษณะคล้ายสัญญาในกฎหมายเอกชน คือกำหนดสิทธิและหน้าที่เฉพาะเจาะจงระหว่างภาคีคู่สัญญา มักเป็นการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างกัน เช่น สนธิสัญญาการค้าเสรีระหว่างสองประเทศ
  • Law-making treaty (สนธิสัญญาที่ก่อให้เกิดกฎหมาย): มีวัตถุประสงค์เพื่อวางกฎเกณฑ์ทั่วไปที่ใช้บังคับกับประชาคมระหว่างประเทศโดยรวม มักเป็นสนธิสัญญาหลายฝ่ายที่มีประเทศเข้าร่วมเป็นจำนวนมาก เช่น อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล

ประเด็นสำคัญของกฎหมายสนธิสัญญา

กฎหมายสนธิสัญญาครอบคลุมขั้นตอนและหลักการสำคัญหลายประการที่ทำให้สนธิสัญญามีผลใช้บังคับและสามารถคงอยู่ได้อย่างสมบูรณ์

• การทำสนธิสัญญา / การแสดงเจตนาเข้าผูกพันในสนธิสัญญา: ขั้นตอนตั้งแต่การเริ่มต้นจนถึงการยอมรับผูกพัน
• ความสมบูรณ์ของสนธิสัญญา: เงื่อนไขที่ทำให้สนธิสัญญาถูกต้องและมีผลบังคับใช้ได้ตามกฎหมาย
• ผลบังคับของสนธิสัญญา: การที่สนธิสัญญาผูกพันภาคีและต้องปฏิบัติตามอย่างไร
• การแก้ไข / การเปลี่ยนแปลง / การระงับของสนธิสัญญา: กระบวนการในการปรับปรุง เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกสนธิสัญญา

กระบวนการทำสนธิสัญญา

การทำสนธิสัญญาเป็นกระบวนการที่มีขั้นตอนที่กำหนดไว้ชัดเจน เพื่อให้แน่ใจว่าทุกฝ่ายเข้าใจและยอมรับข้อตกลงร่วมกัน

1. การเจรจา (Negotiation)

• การริเริ่มการเจรจา: อาจเริ่มจากประเทศหนึ่งเสนอแนวคิด หรือจากความจำเป็นในการแก้ไขปัญหาระหว่างประเทศร่วมกัน
• การแต่งตั้งผู้แทนและการมอบอำนาจ: รัฐบาลจะแต่งตั้งบุคคล (เช่น ทูต เจ้าหน้าที่กระทรวงการต่างประเทศ) ที่มี “อำนาจเต็ม” (Full Powers) เพื่อเป็นตัวแทนในการเจรจาและลงนาม
• การดำเนินการเจรจาและจัดทำร่างสนธิสัญญา: ผู้แทนจะแลกเปลี่ยนความคิดเห็น หาข้อสรุปและร่วมกันเขียนร่างสนธิสัญญาขึ้นมา

2. การลงนามรับรองความถูกต้องของสนธิสัญญา (Adoption and Authentication of the Text)

หลังจากร่างสนธิสัญญาเสร็จสิ้น ผู้แทนจะ ลงนามรับรอง เพื่อยืนยันว่าร่างนั้นถูกต้องและเป็นฉบับสุดท้าย

• นัยยะของการลงนามรับรอง: การลงนามในขั้นตอนนี้เป็นการยืนยันความถูกต้องของเนื้อหาเท่านั้น ยังไม่ถือว่ามีผลผูกพันทางกฎหมาย ทันที
• ผลทางกฎหมายของการลงนามรับรอง: รัฐที่ลงนามมีหน้าที่งดเว้นการกระทำที่จะขัดแย้งกับวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของสนธิสัญญา (ตามมาตรา 18 ของอนุสัญญาเวียนนาฯ) จนกว่าจะตัดสินใจว่าจะไม่เป็นภาคี

3. การแสดงเจตนาเข้าผูกพันในสนธิสัญญา (Expression of Consent to Be Bound)

นี่คือขั้นตอนที่สำคัญที่สุด เพราะเป็นการแสดงเจตนาอย่างเป็นทางการของรัฐว่าจะยอมรับข้อผูกพันตามสนธิสัญญา

• นัยยะทางกฎหมายของการแสดงเจตนาเข้าผูกพันในสนธิสัญญา: เมื่อรัฐแสดงเจตนาผูกพันแล้ว สนธิสัญญาก็จะมีผลบังคับใช้กับรัฐนั้น ทำให้เกิดสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมาย
• การแสดงเจตนาฝ่ายเดียวของรัฐ / การใช้ดุลยพินิจของรัฐ: แต่ละรัฐมีสิทธิ์ที่จะตัดสินใจว่าจะผูกพันหรือไม่ผูกพันกับสนธิสัญญาใดๆ โดยพิจารณาจากผลประโยชน์และกฎหมายภายในของตนเอง
• รูปแบบของการแสดงเจตนาเข้าผูกพันในสนธิสัญญา: มีหลายรูปแบบ ขึ้นอยู่กับที่สนธิสัญญากำหนด:
  • การลงนามและการแลกเปลี่ยนจดหมายหรือบันทึก (Signature and Exchange of Instruments Constituting a Treaty): บางสนธิสัญญาอาจกำหนดให้การลงนามมีผลผูกพันทันที โดยเฉพาะสนธิสัญญาสองฝ่ายที่มีความสำคัญน้อย หรือเมื่อมีการแลกเปลี่ยนเอกสารที่เป็นข้อตกลงกัน
  • การให้สัตยาบัน (Ratification): เป็นการที่หน่วยงานภายในของรัฐ (เช่น รัฐสภา หรือประมุขของรัฐ) ให้การรับรองและอนุมัติสนธิสัญญาที่ผู้แทนของตนได้ลงนามไปแล้ว กระบวนการนี้มักใช้กับสนธิสัญญาสำคัญๆ เพื่อให้รัฐมีเวลาพิจารณาผลกระทบ
  • การภาคยานุวัติ (Accession): เป็นการที่รัฐที่ไม่ได้ร่วมเจรจาและลงนามในสนธิสัญญาตั้งแต่แรก ตัดสินใจเข้าร่วมเป็นภาคีในภายหลัง โดยต้องได้รับเชิญหรือมีสิทธิที่จะเข้าร่วมตามข้อกำหนดของสนธิสัญญานั้น
  • การแจ้งการสืบสิทธิในสนธิสัญญา (Notification of Succession): เกิดขึ้นเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงสถานะของรัฐ เช่น การแยกตัวหรือการรวมตัวของประเทศ รัฐที่เกิดใหม่หรือเปลี่ยนแปลงสถานะอาจแจ้งความประสงค์ที่จะสืบทอดสิทธิและพันธกรณีตามสนธิสัญญาเดิม

กรณีศึกษา สนธิสัญญา กับบ่อเกิดกฎหมายระหว่างประเทศ

อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)

อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 หรือที่รู้จักกันในชื่อย่อว่า UNCLOS เป็นหนึ่งในสนธิสัญญาหลายฝ่าย (Multilateral Treaty) ที่สำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์กฎหมายระหว่างประเทศ และเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของ “สนธิสัญญาที่ก่อให้เกิดกฎหมาย” (Law-making Treaty)

เรื่องราวความเป็นมาและสิ่งที่ UNCLOS ครอบคลุม

ก่อนหน้า UNCLOS โลกเราไม่มีกฎหมายระหว่างประเทศที่ครอบคลุมและเป็นระบบเกี่ยวกับการใช้ทะเลและมหาสมุทร แต่ละประเทศต่างอ้างสิทธิ์และตีความกฎเกณฑ์ต่างๆ กันไป ทำให้เกิดความขัดแย้งและไม่มีความชัดเจนในการใช้ทรัพยากรทางทะเล

UNCLOS เกิดจากการเจรจาที่กินเวลานานเกือบ 10 ปี (ค.ศ. 1973-1982) โดยมีประเทศต่างๆ ทั่วโลกเข้าร่วมจำนวนมาก อนุสัญญานี้ได้รวบรวมและพัฒนาหลักกฎหมายทะเลที่มีอยู่เดิม พร้อมทั้งสร้างกฎเกณฑ์ใหม่ๆ ขึ้นมาเพื่อจัดการกับประเด็นสำคัญต่างๆ เช่น

• ทะเลอาณาเขต (Territorial Sea): กำหนดให้แต่ละประเทศมีอำนาจอธิปไตยเหนือทะเลที่ขยายออกไป 12 ไมล์ทะเลจากชายฝั่ง
• เขตต่อเนื่อง (Contiguous Zone): กำหนดเขตเพิ่มเติมอีก 12 ไมล์ทะเล (รวมเป็น 24 ไมล์ทะเลจากชายฝั่ง) ที่รัฐชายฝั่งมีสิทธิ์ควบคุมเพื่อป้องกันการละเมิดกฎหมายศุลกากร, การคลัง, คนเข้าเมือง หรือสุขาภิบาล
• เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone – EEZ): เป็นแนวคิดใหม่ที่ UNCLOS บัญญัติขึ้น กำหนดให้รัฐชายฝั่งมีสิทธิ์พิเศษในการสำรวจและแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งสิ่งมีชีวิตและไม่มีชีวิต ในทะเลที่ขยายออกไป 200 ไมล์ทะเลจากชายฝั่ง
• ไหล่ทวีป (Continental Shelf): กำหนดสิทธิ์ของรัฐชายฝั่งในการสำรวจและแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรที่อยู่ใต้พื้นดินใต้ทะเลที่ขยายออกไปจากชายฝั่ง
• ทะเลหลวง (High Seas): กำหนดให้ทะเลที่อยู่นอกเขตอำนาจของประเทศใดๆ เป็นของมนุษยชาติร่วมกัน และเป็นพื้นที่ที่ทุกประเทศมีเสรีภาพในการเดินเรือ บินผ่าน และทำการวิจัย
• องค์กรระหว่างประเทศ: จัดตั้งกลไกและองค์กรต่างๆ เช่น ศาลระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล (International Tribunal for the Law of the Sea – ITLOS) เพื่อแก้ไขข้อพิพาท

UNCLOS มีผลบังคับใช้ในปี ค.ศ. 1994 และปัจจุบันมีประเทศภาคีมากกว่า 160 ประเทศ

บทเรียนจากกรณีศึกษา UNCLOS:

• อิทธิพลต่อกฎหมายภายในประเทศ: หลักการหลายอย่างใน UNCLOS โดยเฉพาะแนวคิดเรื่องเขตเศรษฐกิจจำเพาะ ได้ถูกนำไปบัญญัติเป็นกฎหมายภายในของประเทศชายฝั่งจำนวนมาก เพื่อให้สิทธิ์และหน้าที่ที่กำหนดโดยอนุสัญญาเกิดผลในทางปฏิบัติ
• สนธิสัญญาคือ “ผู้สร้างกฎหมาย” ที่เป็นระบบ: UNCLOS แสดงให้เห็นว่าสนธิสัญญาหลายฝ่ายสามารถรวบรวมกฎเกณฑ์ที่กระจัดกระจาย หรือสร้างกฎเกณฑ์ใหม่ขึ้นมาเป็นกฎหมายสากลที่มีผลผูกพัน และถูกยอมรับในวงกว้างได้อย่างไร มันเปลี่ยนจารีตประเพณีและแนวปฏิบัติเดิมๆ ให้กลายเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่ชัดเจน
• ความจำเป็นของกฎหมายที่ครอบคลุมและชัดเจน: ก่อน UNCLOS การใช้ทะเลขาดความชัดเจน นำไปสู่ความขัดแย้ง การมีสนธิสัญญาที่ครอบคลุมทุกแง่มุมของการใช้ทะเลช่วยลดข้อพิพาทและสร้างเสถียรภาพในการบริหารจัดการทรัพยากร
• สะท้อนเจตจำนงร่วมของประชาคมโลก: การที่ประเทศจำนวนมากรวมตัวกันเจรจาและให้สัตยาบัน UNCLOS แสดงให้เห็นถึงเจตจำนงร่วมกันของประชาคมระหว่างประเทศที่ต้องการสร้างระเบียบและกฎเกณฑ์ในการใช้พื้นที่ที่สำคัญอย่างมหาสมุทร
• สนธิสัญญาสามารถสร้างกลไกบังคับใช้ได้: UNCLOS ไม่เพียงแต่สร้างกฎเกณฑ์ แต่ยังจัดตั้งสถาบันและกลไกในการแก้ไขข้อพิพาท (เช่น ITLOS) ซึ่งเสริมความแข็งแกร่งในการบังคับใช้กฎหมายระหว่างประเทศ

แหล่งอ้างอิงทางวิชาการเพิ่มเติม

• ธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (Statute of the International Court of Justice) Statute of the International Court of Justice
• อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969) Vienna Convention on the Law of Treaties (1969)