กฎหมายระหว่างประเทศ 101: คดีเมือง

กฎหมายระหว่างประเทศ คือ กฎกติการะหว่างประเทศ ที่คอยจัดระเบียบความสัมพันธ์ของ “รัฐ” หรือ “ประเทศ” ต่างๆ ทั่วโลก กฎหมายนี้จะเข้ามาดูแลเรื่องสำคัญๆ เช่น ข้อพิพาทเรื่องที่ดินแดน, เขตแดนของแต่ละประเทศ, การทำงานของนักการทูต, ข้อขัดแย้งระหว่างประเทศ, รวมถึงการ ทำสนธิสัญญา และแม้แต่เรื่อง สงคราม ก็อยู่ในขอบเขตของมัน

• ข้อพิพาทเรื่องอุยกูร์
• การศึกษากฎหมายระหว่างประเทศ

เป้าหมายหลักของกฎหมายนี้คือการสร้าง “มาตรฐานสากล” (International Standard) ให้ทุกประเทศทำตาม เพื่อให้โลกนี้มีสันติภาพ มีความยุติธรรม ประเทศต่างๆ ร่วมมือกัน และช่วยกันแก้ไขปัญหาโดยไม่ต้องใช้กำลัง

แต่กฎหมายระหว่างประเทศอย่างเดียวไม่พอ เพราะตัวมันเองไม่ได้บอกละเอียดว่าต้องทำยังไง หรือจะลงโทษคนทำผิดได้แบบไหน ดังนั้น แต่ละประเทศจึงต้องมีกฎหมายภายในของตัวเอง เพื่อนำกฎหมายระหว่างประเทศไป “บังคับใช้จริง” (อนุวัติการณ์-Implementation) ในประเทศตัวเอง

บ่อเกิดของกฎหมายระหว่างประเทศ

กฎหมายระหว่างประเทศเกิดขึ้นมาได้ยังไง? ตาม มาตรา 38 ของธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นเอกสารสำคัญทางกฎหมายระหว่างประเทศ บอกไว้ว่ามีที่มาหลักๆ 4 ทางคือ:

1. สนธิสัญญา (Treaties): คือ ข้อตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษร ระหว่างประเทศสองประเทศขึ้นไป หรือระหว่างประเทศกับองค์กรระหว่างประเทศ ถือเป็นกฎหมายที่ประเทศต่างๆ ตกลงร่วมกันว่าจะทำตาม เช่น อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 ก็เป็นกฎหมายที่บอกว่าสนธิสัญญาต้องทำยังไงถึงจะถูกต้องสนธิสัญญาจะ มีผลผูกมัดเฉพาะประเทศที่ตกลงกัน เท่านั้น และอยู่ภายใต้หลักที่ว่า “ต้องทำตามสัญญา” (Pacta Sunt Servanda) คือเมื่อตกลงกันแล้วก็ต้องรักษาสัญญา บางทีประเทศอาจยังไม่พร้อมลงนามเป็นส่วนหนึ่งของสนธิสัญญา แต่ก็เห็นด้วยกับหลักการและนำมาปรับใช้ได้ เช่น มาตรฐาน IUU (การประมงที่ผิดกฎหมาย, ไม่รายงาน และไม่ควบคุม) ขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) แม้ไทยอาจไม่ได้เป็นภาคี แต่ถ้าอยากส่งออกสินค้าประมงไปยุโรปที่ใช้มาตรฐานนี้ ก็ต้องทำตาม
2. จารีตประเพณีระหว่างประเทศ (Customary International Law): เกิดจากการที่ ประเทศต่างๆ ปฏิบัติสอดคล้องกันมานานและต่อเนื่อง (คือทำเป็นประจำ) โดยที่พวกเขา เชื่อว่าสิ่งที่ทำนั้นเป็นกฎหมาย หรือกฎที่ทุกคนต้องทำเหมือนกัน (ไม่ใช่แค่ทำตามกันไปเฉยๆ)
3. หลักกฎหมายทั่วไป (General Principles of Law): คือ หลักกฎหมายที่ประเทศส่วนใหญ่ทั่วโลกยอมรับและนำไปใช้ ในระบบกฎหมายภายในของตัวเอง เช่น หลักการที่ว่า “ต้องทำด้วยความสุจริตใจ” หรือ “จะมาเอาเปรียบคนอื่นจากการทำผิดของตัวเองไม่ได้” หลักการเหล่านี้ช่วยเติมเต็มช่องว่างในกฎหมายระหว่างประเทศได้
4. คำตัดสินของศาลและงานเขียนของนักวิชาการ (Judicial Decisions and Teachings of Publicists): นี่ไม่ใช่ตัวกฎหมายโดยตรง แต่เป็น ตัวช่วยในการตีความและพิสูจน์ ว่ากฎหมายระหว่างประเทศนั้นมีอยู่จริงและหมายความว่าอย่างไร เช่น คำตัดสินของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ หรือบทความของนักกฎหมายผู้เชี่ยวชาญ

กฎหมายระหว่างประเทศกับกฎหมายในประเทศ เกี่ยวข้องกันยังไง?

อย่างที่บอกว่า “กฎหมายระหว่างประเทศอย่างเดียวไม่พอ ต้องมีกฎหมายในแต่ละรัฐด้วย เพราะกฎหมายระหว่างประเทศไม่ได้บอกวิธีการ และ บทลงโทษไว้ ต้องนำมาอนุวัติการณ์เป็นกฎหมายในประเทศด้วย” นี่คือความเกี่ยวพันกันของกฎหมายทั้งสองแบบ:

• แนวคิด “แยกกัน” (Dualism): มองว่ากฎหมายระหว่างประเทศกับกฎหมายในประเทศเป็นคนละเรื่องกัน ถ้ากฎหมายระหว่างประเทศจะมามีผลในประเทศได้ ต้องมีการออกกฎหมายภายในมารองรับก่อน เช่น ออกกฎหมายใหม่เพื่อบังคับใช้สนธิสัญญา
• แนวคิด “รวมกัน” (Monism): มองว่ากฎหมายทั้งสองแบบเป็นระบบเดียวกัน กฎหมายระหว่างประเทศสามารถ มีผลใช้บังคับในประเทศได้เลยโดยอัตโนมัติ

ในทางปฏิบัติ ส่วนใหญ่ประเทศจะผสมผสานสองแนวคิดนี้ แต่สิ่งสำคัญคือ ประเทศต่างๆ ไม่สามารถอ้างกฎหมายภายในของตัวเองมาปฏิเสธความรับผิดชอบตามกฎหมายระหว่างประเทศได้ นี่จึงเป็นเหตุผลที่การนำกฎหมายระหว่างประเทศมา “ปรับใช้” ในกฎหมายภายในเป็นเรื่องสำคัญ

Jus Cogens (กฎหมายที่ห้ามละเมิดเด็ดขาด)

Jus Cogens อ่านว่า “จัส โค-เจนส์” คือ กฎหมายสูงสุดที่ห้ามละเมิดเด็ดขาด ในกฎหมายระหว่างประเทศ เป็นหลักการที่ประชาคมโลกรวมกันยอมรับว่า ใครก็ห้ามฝ่าฝืน ถ้ามีสนธิสัญญาไหนไปขัดแย้งกับ Jus Cogens สนธิสัญญานั้นจะ ถือว่าเป็นโมฆะ ทันที

ตัวอย่างของ Jus Cogens ที่เรารู้จักกันดี ได้แก่:

• ห้ามฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ (การฆ่าคนจำนวนมากเพราะเชื้อชาติ ศาสนา)
• ห้ามค้าทาสและบังคับเป็นทาส
• ห้ามทรมาน หรือปฏิบัติอย่างโหดร้ายไร้มนุษยธรรม
• ห้ามทำสงครามรุกราน หรือใช้กำลังโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
• ห้ามเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ
• สิทธิในการกำหนดชะตากรรมของตนเอง (สิทธิของคนในพื้นที่ที่จะเลือกว่าจะอยู่ภายใต้การปกครองแบบใด)

กฎหมายเหล่านี้ถือเป็นกฎที่ ประชาคมระหว่างประเทศไม่อาจยอมรับการฝ่าฝืนได้ เพราะเป็นพื้นฐานสำคัญของความเป็นมนุษย์

Soft Law (กฎหมายอย่างอ่อน)

Soft Law คือ แนวทางปฏิบัติ คำแนะนำ หรือมาตรฐานต่างๆ ที่ “ไม่มีผลบังคับทางกฎหมายโดยตรง” กับประเทศ แต่กลับมีอิทธิพลอย่างมากต่อการพัฒนาและพฤติกรรมของประเทศนั้นๆ เช่น มติของสมัชชาใหญ่สหประชาชาติ หรือมาตรฐานที่องค์กรระหว่างประเทศออกขึ้น

แม้จะไม่มีผลบังคับ แต่ Soft Law มีบทบาทสำคัญในการ:

• ตั้งมาตรฐาน: เป็นแนวทางให้ประเทศต่างๆ ปฏิบัติตาม
• ให้ความยืดหยุ่น: ประเทศต่างๆ สามารถนำไปปรับใช้ให้เข้ากับสถานการณ์ของตัวเองได้
• ปูทางสู่กฎหมายจริง: ถ้าประเทศต่างๆ ปฏิบัติตาม Soft Law อย่างต่อเนื่อง อาจกลายเป็นจารีตประเพณีระหว่างประเทศ หรือพัฒนาไปเป็นสนธิสัญญาที่มีผลบังคับใช้จริงในอนาคต (ซึ่งเรียกว่า Hard Law)

ตัวอย่างที่ดีคือ มาตรฐาน IUU (Illegal, Unreported and Unregulated fishing) ของ FAO ซึ่งเป็นองค์กรที่ส่งเสริมการประมงที่ยั่งยืน แม้ประเทศไทยอาจไม่ได้เป็นสมาชิกโดยตรงของข้อตกลงนี้ แต่ถ้าจะส่งออกปลาไปยุโรปที่เข้มงวดเรื่อง IUU ไทยก็ต้องทำตามมาตรฐานนี้ เป็นการแสดงให้เห็นว่าแม้ไม่ใช่กฎหมายที่บังคับโดยตรง แต่ประเทศก็เลือกที่จะปฏิบัติตาม เพราะเห็นด้วยกับหลักการ หรือเพราะจำเป็นต้องทำเพื่อผลประโยชน์บางอย่าง

โดยสรุป กฎหมายระหว่างประเทศ แผนกคดีเมือง

เบื้องต้นที่เราจะทำความเข้าใจเรื่องกฎหมายระหว่างประเทศได้นั้น คือเราต้องรู้ก่อนว่ามันเป็นกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ด้วยเหตุจาก 4 เหตุที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ว่าระหว่างประเทศที่มีข้อพิพาทนั้น มีข้อตกลง สนธิสัญญาใด ๆ ระหว่างกันหรือไม่ มีหลักปฎิบัติตามจารีตประเพณีระหว่างกันหรือไม่ หลักกฎหมายทั่วไปที่ทั้งสองประเทศหรือหลายประเทศปฎิบัติใช้เหมือนกันหรือไม่ หรือมีคำตัดสินของศาล รวมทั้งคำแนะนำของนักกฎหมายให้เป็นแนวทางไว้หรือไม่ ทั้ง 4 ประเด็นนี้ต้องนำมาใช้รวมกันในการพิจารณาด้วย

ส่วนเมื่อเป็นกฎหมายระหว่างประเทศแล้ว ประเด็นปัญหาที่พบบ่อยคือ หากมีข้อพิพาทระหว่างกันต้องทำอย่างไร ซึ่งในบทความถัด ๆ ไปนั้นผมเองจะเขียนแนวทางการแก้ไขข้อพิพาทระหว่างประเทศไว้ให้ทุกคนได้ศึกษา ขบคิด หรือแลกเปลี่ยนกันในประเด็นต่าง ๆ ถัดไปในรูปแบบที่เข้าใจง่าย ๆ ไม่ซับซ้อน

แหล่งอ้างอิงทางวิชาการหลัก

• ธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (Statute of the International Court of Justice)(International Court of Justice – ICJ): Statute of the International Court of Justice
• อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969) เอกสารฉบับเต็มจากเว็บไซต์ของสหประชาชาติ (United Nations – UN): Vienna Convention on the Law of Treaties (1969)

• มาตรฐาน IUU (Illegal, Unreported and Unregulated fishing)

ตำราและแหล่งข้อมูลวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศทั่วไป (สำหรับศึกษาเพิ่มเติม)

• Shaw, Malcolm N. International Law.
• Brownlie, Ian. Principles of Public International Law.
• Aust, Anthony. Modern Treaty Law and Practice.